اصلاحات ارضی

اصلاحات ارضی در ایران

 مالکیتِ زمین و ارتباط با ایل و طایفه از دیرباز دو عامل اصلی قدرت در ایران بوده است و تأثیر زمین را در سیاست، در دوره‌هایی بیش ‌از عامل دیگر دانسته‌اند (مسائل ... ، 22-23). کوششهای حکومتها از عصر هخامنشیان به بعد در راه احداث قنات، گسترش شبکه‌های آب‌رسانی، احیای زمینهای مَوات، درخت‌کاری و دیگر فعالیتها اقتصاد کشاورزی را تقویت می‌کرد، بر ثروت طبقات حاکم زمین‌دار می‌افزود و عملاً قدرت را حفظ و مستحکم‌تر می‌کرد (پورافضل، 34-40). حکومتهای ایران تا تحولات جهانگیر سدۀ 19 م و بعد از آن، عموماً نمایندۀ منافع زمین‌داران بودند؛ حتى در نخستین دهۀ قرن حاضر، که حکومت مرکزی قدرتمند بر ضد ملوک‌الطوایفی برخاست و شماری از سران طوایف و زمین‌داران بزرگ را منکوب کرد، در مالکیت زمین تغییری رخ نداد و قدرت همچنان در دست زمین‌داران باقی ماند (مسائل، 24). در انقلاب مشروطه (1324 ق)، که آرمان‌گرایان انقلابی امید داشتند اساس قدرت و نفوذ مالکان زمین از میان برود، زمین‌داران با استفاده از همۀ امکاناتشان ساختار اقتصادی و طبقاتی جامعه را حفظ کردند و مانع هرگونه تغییر در اساس مالکیت ارضی شدند (همانجا؛ برای اطلاع بیشتر دربارۀ مالکیت ارضی در دوره‌های مختلف تاریخ ایران، نک‍ : لمتن، فصلهای 1 تا 7). 
نظام ارضی در ایران، به‌رغم مخالفتهای بسیار و چند شورش و مبارزۀ دهقانی (در این باره، نک‍ : خسروی، مسئله ... ، بخش 2)، به‌سبب پیوند بزرگْ‌مالکان با قدرتهای استعماری، بیش ‌از برخی کشورهای دیگر در عصر جدید دوام آورد، زیرا این نظام منافع قدرتهای استعماری را بهتر حفظ می‌کرد؛ اما از زمانی که فشار نظام سرمایه‌داری در جهان به‌حدی رسید که برای رشد بیشتر باید مانعهای اقتصادی ـ اجتماعی و سیاسی را از سر راه برمی‌داشت، نظام زمین‌داری در ایران هم در معرض فروپاشی قرار گرفت (نک‍ : ه‍ د، سرمایه‌داری). عده‌ای معتقدند که فشارِ واردشده بر جامعۀ ایران، برای برهم‌زدن این نظام و هموارکردن راه سرمایه‌داری، از سوی دهقانانِ بدون زمین و کشاورزان فاقد درآمد نبوده، بلکه در اصل و بیشتر منشأ خارجی داشته است (ازکیا، 207- 208؛ نجم‌آبادی، 80-81).
تحول طبقات اجتماعی در ایران، پس ‌از انقراض سلسلۀ قاجار (1304 ش)، تأسیس دولت با نظامهای جدید، رشد شهرنشینی و ایجاد طبقه‌ها و لایه‌های اجتماعی تازه‌ای که منافع آنها با نظام زمین‌داری تأمین نمی‌شد، رویارویی با بزرگ‌مالکان و مالکیتهای ارضی و تضعیف قدرت و تأثیر و نفوذ آنها، آغاز شد (مؤمنی، بخش دوم). حکومت ایران بر اثر فشارهای خارجی و داخلی به‌ناچار تغییراتی را در نظام ارضی پذیرفت. در 20 تیر 1328 قانونی به تصویب رسید که زمینه را برای صدور فرمان فروش اقساطی و تقسیم املاک پهلوی در میان کشاورزانی که در آنها کار می‌کردند، فراهم ساخت (7 بهمن 1329). ماه بعد شورایی برای نظارت بر تقسیم و فروش آن املاک تشکیل شد (امیری، 708، 712، 720). 
در دورۀ نخست‌وزیری دکتر محمد مصدق (1330-1332 ش) چند تصمیم مهم دربارۀ روستاها و روستاییان گرفته شد که پیش ‌از آن سابقه نداشت. دکتر مصدق اصلاحات ارضی را با مبارزه با فئودالها آغاز نکرد، بلکه سعی کرد نخست از قدرت مالکان بکاهد و سپس با ایجاد شوراهای روستایی (مرکب از 5 عضو، که 3 عضو آن نمایندۀ روستاییان بودند، یک عضو نمایندۀ مالک، و دیگری کدخدا بود) قدرت را به روستاییان منتقل کند. شوراهای روستایی مسئولِ بیشتر امور روستاها می‌شدند و مالکان مکلف بودند 10٪ از عایدات خود را به دهقانان روستا، و 10٪ دیگر را هم از بابت توسعۀ روستاها بپردازند. تا پیش ‌از سقوط دولت مصدق با کودتای نظامی (28 مرداد 1332)، شماری شورای روستایی تشکیل شد و در جهت محدودکردن قدرت مالکان و بهبود وضع زندگی روستاییان مؤثر واقع شد (شعشعانی، 120-121).
لایحۀ فروش خالصجات، که در 1334 ش تصویب شده بود، از 1337 ش به اجرا گذارده شد و بر اساس آن، حداکثر زمینی که به هر زارع می‌رسید، 10 هکتار زمین آبی یا 15 هکتار زمین دیم بود (مؤمنی، 139). بر اساس سرشماری 1335 ش، حدود 70٪ جمعیت کشور روستانشین بودند، مقدار 85 تا 90٪ زمینهای کشاورزی با نظام ارباب و رعیتی اداره می‌شد، و بهترین زمینهای کشاورزی فقط به 200 خاندان سرشناس تعلق داشت (همایون، 7). شماری از مالکان حتى مالک بیش ‌از 300 روستا بودند (ازکیا، 215). در اواخر دهۀ 1330 ش، اوضاع وخیم اقتصادی کشور و جدال میان زمین‌داران بزرگ، که حافظ نظام موجود بودند، و طبقۀ سرمایه‌دارِ در حال رشد، که سهم بیشتری از قدرت می‌خواست، و همچنین فشار خارجی برای بازشدن بازار سرمایه، که نظام زمین‌داری مانع آن بود، مقامات حاکم را به پذیرش تغییر در مناسبات ارضی واداشت (شعشعانی، 133-134) و سرانجام طرح قانونی اجرای برنامۀ اصلاحات ارضی در اردیبهشت 1339 به تصویب مجلس رسید ( اصلاحات ... ، 18). 
پس ‌از روی کار آمدن علی امینی (1340-1341 ش)، نخست‌وزیر اصلاح‌طلب (نک‍ : ه‍ د، امینی، علی)، اصلاحات ارضی در صدر برنامۀ دولت او قرار گرفت. او حسن ارسنجانی (ه‍ م) حقوق‌دان طرف‌دار اصلاحات ارضی را، که سالها در این زمینه کار کرده بود، به وزارت کشاورزی برگزید و ارسنجانی هم با شور فراوان عزم جدی دولت جدید را برای اصلاحات ارضی اعلام کرد. واکنش جامعه که سالها در این باره وعده شنیده و عمل ندیده بود، با ناباوری و تردید همراه بود (نجم‌آبادی، 19)؛ اما از دی 1340 که قانون اصلاحات ارضی به امضای شاه رسید و اصلاحات عمـلاً از اسفند مـاه همان سال از مراغه ــ منطقه‌ای کـه بـه‌دلایل خاصی برای شروع انتخـاب شده بـود ــ آغاز شد، دست‌کم زمین‌داران متقاعد شدند که روند اصلاحات ارضی توقف‌پذیر نیست ( اصلاحات، 18- 19؛ ارسنجانی، 410-411؛ آموزگار، 373؛ برای متن قانون اصلاحات ارضی، نک‍ : مجموعۀ قوانین سال 1340 ش، 78-92).
اصلاحات ارضی در 3 مرحله به اجرا درآمد. در مرحلۀ اول، مِلاک یک ده شش‌دانگ بود و مالکانی که بیش ‌از یک ده داشتند، مخیّر شدند یک ده را برای خود نگاه دارند و بقیه را به دولت بفروشند و قیمت آن را به اقساط 15 ساله دریافت کنند. دولت املاک را به کشاورزان واجد شرایط به اقساط و با بهرۀ 10٪ می‌فروخت، 6٪ را به مالکان زمینها می‌پرداخت و مابه‌التفاوت را به توسعۀ کشاورزی اختصاص می‌داد (همان، فصل دوم). در این مرحله، 870،15 ده و 801 مزرعه به‌بهای 125،754،794،9 ریال خریداری، و از سوی دولت در میان 196،737 خانوار کشاورز، یا 049،598،3 تن کشاورز تقسیم شد (گودرزی، 1-3). هدف اصلی این مرحله خلع ید اقتصادی از بزرگْ‌مالکان بود.
مرحلۀ دوم، براساس متمم قانون مرحلۀ اول و با عنوان «مواد الحاقی به قانون اصلاحات ارضی»، در 27 دی 1341 آغاز شد و تا 1351 ش ادامه یافت. در این مرحله، مالکان مکلف شدند یکی از این 3 گزینه را انتخاب کنند: 1. ملک را بر مبنای معدل عایدات 3 سال گذشته به کشاورزان اجارۀ 30 ساله بدهند؛ 2. با تراضی به زارعان بفروشند؛ 3. به‌نسبت بهرۀ مالکانه در میان کشاورزان تقسیم کنند (مجموعۀ اصلاحات ... ، 65- 68). مرحلۀ دوم برای پایان‌دادن به بلاتکلیفی برجای‌مانده از مرحلۀ اول در شماری از روستاها و کاهش نارضاییها به اجرا درآمد و نیز شمار دیگری از روستاییان صاحب زمین شدند (گودرزی‌، 4).
مرحلۀ سوم که تصویب آن از مهر 1347 تا اسفند 1349 طول کشید، سرانجام آغاز شد. با اجرای «قانون تقسیم و فروش املاک مورد اجاره»، که عنوان مرحلۀ سوم اصلاحات ارضی بود، کار اصلاحات ارضی باید در 31 شهریور 1350 پایان می‌یافت و هیچ کشاورزی در روستاها بدون زمین نمی‌ماند. نام وزارت اصلاحات ارضی هم، به‌عنوان نماد پایان‌یافتن مسائل ارضی، به وزارت تعاون و امور روستاها تغییر یافت. بااین‌همه، باز شماری از کشاورزان بدون زمین ماندند (مؤمنی، 239-241، 299)؛ در ضمن، دولت در نظر داشت با اجرای مرحلۀ سوم، تولیدات کشاورزی افزایش یابد و زمینه برای تولیدِ بیشتر فراهم آید (شعشعانی، 176). این طرح دولت بعدها با شکست روبه‌رو، و کشور بیش از پیش به واردات محصولات کشاورزی نیازمند شد (هوگلاند، 216).
شرکتهای تعاونی روستایی از 1342 ش به‌منظور ارائۀ خدماتی تشکیل گردید که پیش‌تر مالکان بر عهده داشتند. در 1350 ش شمار این شرکتها از 8 هزار، و شمار اعضای آن از 7 / 1 میلیون تن گذشت (مسائل، 34-35). در 1355 ش، باز هم بر شمار شرکتها افزوده شده، و حدود 46 هزار روستا را از مجموع 50 هزار روستا در سراسر کشور شامل شده بود و نزدیک به 3 میلیون تن عضو شرکتها بودند (نجم‌آبادی، 172). پس ‌از مدتی، در سازوکار فعالیت این شرکتها تغییراتی رخ داد و شرکتهای تعاونی بیشتر جنبۀ اعتباری یافت، به روستاییان کشاورز وام می‌داد و در تهیۀ کالاهای مورد نیاز و فروش محصولات آنها فعالیت می‌کرد (مسائل، همانجا).
تقسیم اراضی در ایران با مداخلۀ دولت مرکزی نیرومند و راههای ساده و عملی‌ای که در آغاز کار در پیش گرفتند، با سرعت و سهولت نسبی صورت گرفت (همان، 34)؛ اما جنبه‌هایی که درست مطالعه و پیش‌بینی نشده بود و تغییرات برنامۀ نخستین طی 3 مرحلۀ اجرایی پیامدهای ناخواسته و گسترده‌ای از حیث سیاسی، اقتصادی ـ اجتماعی، ساختار جمعیتی و نیز فرهنگی به بار آورد. مهم اینکه نخستین گروهی که از اصلاحات ارضی سود نبرد، بلکه آسیب هم دید، خوش‌نشینان بودند که در حاشیۀ اقتصادی روستاها، بدون آنکه نَسَق یا زمینی داشته باشند، به سر می‌بردند و با ارائۀ خدماتی نظیر پیله‌وری، فروشندگی و برخی خدمات دیگر به روستاییان، امرار معاش می‌کردند. این قشر اجتماعی برخلاف میل و شیوۀ معیشتش ناگزیر شد روستاها را ترک، و گروه‌گروه به شهرهای اطراف و نزدیک مهاجرت کند و چون امکان جذب‌شدن در بافت شهری هم برایش وجود نداشت، به زندگی حاشیه‌نشینی روی آورد، که مسائل و مشکلات این نوع زندگی بعدها یکی از علتهای وقوع انقلاب شد (ازکیا، 222-224؛ مختاری، 842-844).
در پی حرکت خوش‌نشینان و کاهش تولید کشاورزی در روستاها، بر اثر کمبودهای ناشی از سرمایه‌گذاری و سازمان‌دهی کار، جوانان روستایی در جست‌وجوی کار راهی شهرها شدند. موج مهاجرت اینان در دهۀ 1350 ش شدت گرفت، بر ترکیب جمعیتی شهرها تأثیر گذاشت، تأثیر مهاجرتهای خوش‌نشینان را تشدید کرد، و به کاهش جمعیت روستاها، از دست رفتن نیروی کار مولد، و سرانجام به افزایش فقر در روستاها انجامید (شعشعانی، 336). تغییر جمعیتی در روستاها با تغییراتی در ساختار طبقاتی همراه شد، مناسبات پیشین را تغییر داد و حتى طبقات و لایه‌های اجتماعی دیگری در روستاها به وجود آورد که حاصل آن به‌سود اقتصاد کشور نبود و درعین‌حال نابرابری اجتماعی را افزایش می‌داد (همو، 266-267). 
در طرح نخستینِ اصلاحات ارضی، در نظر بود که با ایجاد خرده‌مالکانِ برخوردار از رفاه نسبی، اقتصاد روستاها متحول شود، تولید و مصرف افزایش یابد و موجبات توسعۀ اقتصادی فراهم آید؛ اما این تغییر اجتماعی با مداخلۀ دولتی که پشتوانه‌های لازم برای نگاه‌داشتن کشاورزان بر سرِ زمین، تأمین اقتصادی ـ اجتماعی، برطرف‌ساختن نیازهای فنی، بهداشتی، آموزشی و جز آنها را در اختیار نداشت، به پیدایش نوعی سرمایه‌داری ارضی جدید انجامید که کشاورزان را از کشت‌وکار دور، و آنها را پراکنده کرد (خسروی، دهقانان ... ، 55- 59). در بررسیهای مربوط به جامعه‌شناسی روستایی ایران، به گونه‌ای از نظام برزگری و به نوعی بردگی آسیایی اشاره شده است که اصلاحات ارضی، حتى در مرحلۀ سوم، آن را از میان نبرده بود (همان، 55).
پیامد ناگوار دیگر تمرکز بیشتر قدرت سیاسی بود که به‌زیان رشد مردم‌سالاری و توسعۀ سیاسی عمل کرد. قدرت مالکان پس ‌از اصلاحات به روستاییان منتقل نشد، بلکه به حکومت خودکامه انتقال یافت (شعشعانی، 340-341) و تمرکز قدرت در جریان انقلاب 1357 ش به‌زیان حکومت خودکامه عمل کرد. از حیث اقتصادی هم، واحدهای زراعی کوچکی که ایجاد شد، به‌صرفه نبود. قوانین ارث هم که موجب تقسیم بیشتر قطعات کوچک‌شده می‌شد، برای سرمایه‌گذاری اقتصادی دشواریهایی به ‌بار ‌آورد (مسائل، 34-35) و به استفادۀ گسترده از تجهیزات فنی مجال نداد. فقر اقتصادی و نابرابری در روستاها از پیامدهای دیگر تولید و سود نابرابر بود (برای تفصیل بیشتر، نک‍ : ازکیا، 236-242؛ عمید، فصلهای 7 و 8). نظام گذشته در واپسین سالها، با آنکه به بررسی مسائل روستاییان توجه نشان می‌داد، نمی‌توانست برای بهبود وضع آنان سیاست کارسازی در پیش بگیرد. ازاین‌رو، مشکلات دهقانان به انقلاب و جمهوری اسلامی منتقل شد (هوگلاند، 179، 217؛ برای بررسی نتایج و پیامدهای اصلاحات ارضی، نک‍ : سوداگر، 86-100).
روستاییان، حتى در روستاهایی که مراحل اصلاحات ارضی در آنها اجرا شده بود، به‌گونه‌های مختلف در اعتراضها و تظاهرات سیاسی شرکت داشتند. رهبر انقلاب با نوع اصلاحات ارضی رژیم گذشته مخالف بود و در سخنرانیها و مصاحبه‌ها معمولاً به انتقاد از آن می‌پرداخت و با صفت «طرح آمریکایی» از آن یـاد می‌کـرد (خمینی، 3 / 27- 28، 224، 252-253، جم‍‌ ). در پاسخ به نگرانی برخی در باب وضعیت اصلاحات ارضی پس ‌از انقلاب، ایشان در مصاحبۀ مورخ 7 دی 1357 در فرانسه، صراحتاً اعلام کرد که: «ما زمینها را از رعایا پس نخواهیم گرفت ... ، کشاورزی خود را مکانیزه خواهیم کرد ... ، دولت اسلامی موظف است آنچه زارعین احتیاج دارند، به بهترین وجه در اختیار آنان بگذارد» (همو، 3 / 105). 
در آغاز انقلاب، برخی حرکتها در نواحی روستایی سبب شد که مسائل حل‌نشدۀ کشاورزی در کانون توجه زمامداران جدید قرار بگیرد. جمهوری اسلامی از آغاز کوشید نظمی را در روستاها برقرار سازد، به‌ویژه آنکه شماری از مالکان از ایران گریخته بودند و شماری از روستاییانِ مهاجر به روستاهای خود بازگشتند و زمینهایی را پس ‌گرفتند یا مطالبه کردند. از این گذشته، چون رهبران انقلاب اسلامی اصلاحات ارضی را نه‌تنها ملغا نکردند، بلکه از تقسیم عادلانه‌تر زمینها در میان کشاورزان سخن گفتند و دفاع از روستاییان، روستانشینی و کشاورزی نیز از شعارهای انقلاب بود، انتظارات روستاییان برای برخورداری از حقوق بیشتر، زندگی بهتر و رفاه افزون‌تر بالا رفت. نهاد جهاد سازندگی در اصل و به‌سرعت برای کمک به روستاییان و تأمین نیازهای نخستین و ضروری آنها، مانند لوله‌کشی آب، برق‌رسانی، احداث جادۀ آسفالت، نیازهای بهداشتی و جز اینها، تشکیل گردید و جوانان شهری تشویق شدند تا به کمک کشاورزان بشتابند (نجم‌آبادی، 193-202؛ وثوقی، 256-259).
واگذاری زمین به کشاورزان با جرح‌و‌تعدیلهایی پس‌ از انقلاب ادامه یافت. قانون واگذاری و احیای اراضی در جمهوری اسلامی در شهریور 1358 به تصویب رسید و هیئتهایی برای اجرای آن در سراسر کشور سازمان یافتند (همو، 232-234). در فروردین 1358 قانون تأسیس شوراهای کشاورزی تصویب شد و نام وزارت کشاورزی و منابع طبیعی به وزارت کشاورزی و عمران روستایی تغییر یافت (مجموعۀ قوانین سال 1358 ش، شم‍ 1، 2). لایحۀ جلوگیری از تجاوز به املاک مزروعی و تصرف آنها، قانون نحوۀ واگذاری و احیای اراضی در 6 فصل، لایحۀ تأمین اعتبار برای اجرای طرحها و فعالیتهای جهاد سازندگی، و چند لایحۀ دیگر که در 1358 ش به تصویب رسید، برای تثبیت اوضاع در روستاها و افزایش شمار دهقانان صاحب زمین و بالابردن سطح تولیدات کشاورزی بود. شوراهای اسلامی روستاها که به‌جای انجمنهای ده سابق تشکیل شدند، از اختیارات و وظایف نسبتاً گسترده‌ای برخوردارند و در ادارۀ امور روستاها فعال و مؤثر عمل می‌کنند. این شوراها بر فعالیتهای عمرانی، اقتصادی و فرهنگی روستا نظارت دارند (برای تفصیل بیشتر دربارۀ این موارد، نک‍ : وثوقی، فصل 9).

مآخذ

ارسنجانی، نورالدین، دکتر ارسنجانی در آیینۀ زمان، تهران، 1379 ش؛ ازکیا، مصطفى، مقدمه‌ای بر جامعه‌شناسی توسعۀ روستایی، تهران، 1364 ش؛ اصلاحات ارضی در ایران، تهران، 1345 ش؛ آموزگار، جهانگیر، فراز و فرود دودمان پهلوی، ترجمۀ اردشیر لطفعلی‌خان، تهران، 1375 ش؛ امیری، منوچهر، حاشیه بر مالک و زارع (نک‍ : هم‍ ، لمتن)؛ پورافضل، حسن و بهاءالدین نجفی، اصلاحات ارضی و واحدهای دسته‌جمعی تولید کشاورزی، شیراز، 1351 ش؛ خسروی، خسرو، دهقانان توانگر، تهران، [پس ‌از انقلاب]؛ همو، مسئلۀ ارضی و دهقانان تهی‌دست در ایران، تهران، 1360 ش؛ خمینی، روح‌الله، صحیفۀ نور، تهران، 1361 ش؛ سوداگر، محمدرضا، بررسی اصلاحات ارضی (1340-50)، تهران، 1358 ش؛ عمید، محمدجواد، کشاورزی، فقر و اصلاحات ارضی در ایران، ترجمۀ رامین امینی‌نژاد، تهران، 1381 ش؛ گودرزی، کریم، خطوط برجستۀ برنامۀ اصلاحات ارضی ایران [خلاصۀ سخنرانی در تایوان، نشر محدود]، تهران، 1970 م؛ لمتن، ا. ک. س.، مالک و زارع در ایران، ترجمۀ منوچهر امیری، تهران، 1345 ش؛ مجموعۀ اصلاحات ارضی، مجلس شورای ملی، تهران، 1344 ش؛ مجموعۀ قوانین سال 1340 ش، روزنامۀ رسمی جمهوری اسلامی ایران؛ مجموعۀ قوانین سال 1358 ش، روزنامۀ رسمی جمهوری اسلامی ایران؛ مختاری اصفهانی، رضا، «انقلاب اسلامی و نقش مهاجران»، سقوط، تهران، 1384 ش؛ مسائل ارضی و دهقانی (مجموعۀ کتاب آگاه)، تهران، 1361 ش؛ مؤمنی، باقر، مسئلۀ ارضی و جنگ طبقاتی در ایران، تهران، 1359 ش؛ وثوقی، منصور، جامعه‌شناسی روستایی، تهران، 1366 ش؛ همایون، داریوش، «اصلاحات ارضی ... »، اطلاعات سالانه، تهران، 1341 ش؛ هوگلاند، دریک، زمین و انقلاب در ایران، ترجمۀ فیروزه مهاجر، تهران، 1381 ش؛ نیز:

Najmabadi, A., Land Reform and Social Change in Iran, Salt Lake City, 1987; Shashaani, L., Capitalism, Land Reform and Agricultural Development: The Case of Iran, PhD dissertation, Michigan State University, 1985.

عبدالحسین آذرنگ